В законе «О системе государственной службы» содержатся самостоятельные определения федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, но к общим признакам государственных служащих независимо от уровня службы относятся:

1. осуществление деятельности на профессиональной основе,
2. занятие должности государственной службы,
3. получение денежного содержания (вознаграждения. довольствия) за счет средств государственного бюджета, в зависимости от уровня службы.

В современной литературе, посвященной проблемам государственной службы, по прежнему значительное внимание уделяется выделению из общего числа государственных служащих должностных лиц и представителей власти. Уже на протяжении многих десятков лет в рамках различных отраслей права (уголовного, административного, трудового) проводятся исследования проблем определения понятия «должностное лицо».

В нормативно-правовых актах одним из отличительных признаков должностных лиц признается осуществление полномочий представителя власти (распорядительные полномочия в отношении не подчиненных по службе субъектов), организационно-распорядительных или административно – хозяйственных функций. Под функцией представителя власти понимается наделение распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных по службе субъектов.

В настоящее время определение должностного лица конструируется в зависимости от задач конкретной отрасли права (см., напр., примечание к ст. 285 УК РФ). Необходимо отметить, что должностными лицами в уголовном праве признаются не только государственные служащие Российской Федерации, но и служащие органов местного самоуправления и государственных и муниципальных организаций, которые осуществляют перечисленные функции. Неопределенность в установлении объема содержания таких категорий как организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции до сих пор ведет к неоднозначной правоприменительной практике, поскольку в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» закреплен лишь приблизительный перечень полномочий, характеризующих указанные функции.

В административном праве определение должностного лица, закрепленное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ (в отличие от УК РФ, в нем речь идет не только о государственных и муниципальных учреждениях, но и о государственных и муниципальных организациях, а функции перечислены те же), распространяется только на отношения по привлечению к административной ответственности. В отличие от уголовного законодательства содержание перечисленных в определении функций не уточняется ни в иных нормативных актах, ни в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ.

Определения понятия «должностное лицо» даются в Федеральных законах от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации», однако это сделано для специальных целей правового регулирования этих актов.

В настоящее время в иных федеральных законах, регулирующих вопросы государственной службы, определение понятия «должностное лицо» отсутствует. Позиция законодателя не выделять должностных лиц в качестве специальных субъектов государственно-служебных отношений представляется принципиальной и имеет под собой определенные основания.

В России была выбрана модель государственной службы, включающая в число государственных служащих тех, кто работает в государственных органах. В целях дифференциации мер и порядка привлечения к ответственности возникла практическая потребность нормативно обозначить среди государственных служащих круг лиц, наделенных полномочиями по совершению юридически значимых действий, влекущих правовые последствия, т.е. должностных лиц.

В нормативно-правовых актах в качестве подконтрольного субъекта, субъекта привлечения к ответственности, субъекта, чьи действия могут быть обжалованы, и т.п. указываются, как правило, должностные лица государственных органов, а не государственные служащие. В частности, в ст. 53 Конституции РФ закреплено право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) должностных лиц органов государственной власти. Сложно согласиться с тем, что в Конституции РФ преднамеренно не установлена ответственность государства за незаконные действия (или бездействия) государственных служащих – не должностных лиц.

В настоящее время круг государственных служащих по сравнению с советской моделью существенно сужен. В связи с вышеизложенным, встает вопрос о цели выделения среди государственных служащих Российской Федерации должностных лиц.

Согласно нормативной конструкции, заложенной в УК РФ и КоАП РФ, в число должностных лиц входят представители власти – лица, наделенные распорядительными полномочиями в отношении граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от них. Однако современное законодательство различает юридические категории «представитель власти» и «функции представителя власти». Как уже ранее упоминалось, в УК РФ и КоАП РФ речь идет о «функциях представителя власти». «Представитель власти» упоминается в основном, как особый субъект, находящийся под защитой и охраной государства в силу его особых властных полномочий по отношению к гражданам и организациям. И лишь в ст. 315 УК РФ и в ст. 38 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации от 8 января 1997 г. (далее – УИК РФ) «представитель власти» выделен в качестве самостоятельного субъекта юридической ответственности.

Как правило, представители власти являются государственными служащими, и только в исключительных случаях негосударственные служащие наделяются распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им по службе лиц.

Прежде всего необходимо вспомнить исходные позиции, о ко­торых уже шла речь. Имеются в виду государственные служащие:

а) федеральных государственных органов;

б) государственных органов субъектов РФ.

а) в аппарате представительных (законодательных) органов го­сударственной власти (например, руководитель аппарата Совета Федерации, помощники членов Совета Федерации и депутатов Го­сударственной Думы);

б) в аппарате органов судебной власти (например, референты, секретари и т.п.);

в) в органах прокуратуры;

г) в органах исполнительной власти, а в более широком смысле – в исполнительных органах. Это основная масса государственных служащих.

В соответствии с тем, что для государственных служащих установлены квалификационные разряды, которые присваиваются им по результатам квалификационного экзамена или аттестации; можно выделить служащих, замещающих:

а) высшие должности с разрядом действительного государст­венного советника РФ 1, 2 и 3 класса (руководители федеральных органов исполнительной власти, руководящие работники аппарата Правительства РФ и т.д.);

б) главные должности с разрядом государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, референт Президента РФ);

в) ведущие должности с разрядом советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, специалисты-эксперты);

г) старшие должности с разрядом советника государственной" службы 1, 2 и 3 класса;

д) младшие должности с разрядом референта государственной службы 1, 2 и 3 класса.

Квалификационные разряды действительного государственно­го советника и государственного советника присваиваются госу­дарственным служащим Президентом РФ, другие разряды – ру­ководителями соответствующих государственных органов.

Для отдельных видов государственной службы могут вводиться другие виды квалификационных разрядов, воинские звания и дипломатические ранги, классные чины (например, классные чины работников органов прокуратуры, налоговой полиции). В ряде случаев это сопровождается введением форменной одежды.

Есть еще один интересный вопрос, прямо относящийся к видо­вой классификации государственных служащих. Дело в том, что весь действующий нормативно-правовой материал перенасыщен термином «должностное лицо». В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. о такой категории даже нет упоминания. Между тем о них говорится даже в Конституции РФ (ст. 15, 24, 41, 46, 53, 78). АУК РФ (ст. 285) содержит специальное толкование должностного лица, поскольку без этого невозможно правильно очертить круг субъектов преступлений против интересов государственной служ­бы. Должностные лица весьма часто фигурируют в качестве субъ­ектов административных правонарушений. Да и наука админи­стративного права традиционно и последовательно проводит юри­дическую классификацию государственных служащих, основу ко­торой составляют прежде всего различные категории должност­ных лиц.

Следовательно, есть определенные основания для того, чтобы классифицировать государственных служащих по самому важно­му юридическому критерию, а именно в зависимости от характе­ра и масштаба полномочий, которыми они наделяются.

Фактически следует признать, что всякое лицо, занимающее должность (в государственной и негосударственной организации), является должностным лицом. Любые попытки ограничить такое естественное понимание должностного лица неизбежно приводят к ограничительному толкованию самой категории «служащий». А это и есть лицо, занимающее должность. Каждая должность сопровождается наделением лица, ее замещающего, определен­ным объемом служебных обязанностей, прав и полномочий. В Фе­деральном законе о государственной службе подробно говорится о правах и обязанностях государственных служащих, но нет ни слова о характере полномочий, вытекающих из факта замещения данным служащим данной государственной должности. Между тем это главный элемент юридической характеристики служаще­го, его правового статуса, а применительно к служащим аппарата исполнительной власти – их административно-правового ста­туса.

Очевидно, что полномочия действительного государственного советника РФ превышают по своему значению и объему полномо­чия советника РФ. Но это при характеристике квалификационных разрядов государственных служащих не фиксируется. Следова­тельно, для получения полного представления о полномочиях слу­жащего необходимо изучить его должностную инструкцию. В ре­зультате выясняется, что именно по полномочиям можно провести различия между государственными служащими и должностными лицами.

А далее выясняется, что в одних случаях должностные лица имеют юридические полномочия, реализуемые только в рамках дисциплинарно-служебных отношений (отношения между руко­водителем и подчиненными), в других – их полномочия выходят за рамки отношений чисто аппаратного характера (т.е. внутри дан­ного государственного органа) и распространяются на все нижесто­ящие звенья данной системы (например, федерального министер­ства), в третьих – адресатом их полномочий являются физические и юридические лица, не связанные с ними отношениями подчи­ненности. Наконец, обнаруживаются и такие должности, которые не оснащаются какими бы то ни было полномочиями юридически властного характера, но совершающими различного рода юриди­чески значимые действия, приводящие к определенным юридическим последствиям.

Соответственно все государственные служащие государственной службы могут характеризоваться в качестве должностных лиц. Тем самым будет обеспечен единый подход к характеристике государственных служащих с чисто юридических позиций.

Различия в правовом статусе должностных лиц дают основании говорить о следующих их видах:

А. Должностные лица, непосредственно реализующие внешние полномочия государственных органов. Это работники соответствующих органов, наделенные юридически властными пол­номочиями, без которых невозможно представлять государствен­ную власть в ее любом проявлении (законодательную, исполни­тельную, судебную, прокурорскую). Это необходимое условие, предполагаемое закрепленным в законодательстве понятием го­сударственной должности. В таком понимании (а оно не вызывает сомнений) и Президент РФ, и судьи, и прокурор также являются должностными лицами. До принятия Конституции 1993 г. Пре­зидент РФ квалифицировался как высшее должностное лицо. Та­ковым он фактически является и сейчас. Кстати, в конституциях многих республик статус их президентов характеризуется именно так.

Должностные лица этой категории наделяются наиболее значи­мыми юридически властными полномочиями, что позволяет им представлять государственную власть в различного рода внешних отношениях. Имеется в виду представление ими данного государ­ственного органа в отношениях с другими органами государствен­ной власти, с органами местного самоуправления, с негосударст­венными организациями и гражданами.

Юридически властные полномочия этих должностных лиц ре­ализуются в отношении лиц, не находящихся в их служебном под­чинении (или служебной зависимости), а также государственных. и негосударственных организаций, ведомственно им не подчинен­ных. Например, такие должностные лица полномочны предъяв­лять названным лицам и организациям основанные на законе тре­бования, давать обязательные к исполнению указания, применять предусмотренные законодательством меры внесудебного (админи­стративного) принуждения, включая меры административной от­ветственности.

Таких должностных лиц обычно характеризуют в качестве представителей публичной власти.

Справедливо следующее заключение: не всякое должностное лицо обладает полномочиями представителя власти, но всякий представитель власти (в распространенном понимании) есть долж­ностное лицо.

Иногда таких должностных лиц называют представителями ад­министративной власти. Это неверно, так как сужает реальное по­нимание должностного лица как представителя именно публичной власти.

Ведь судья или прокурор также представляют власть, которая не носит характер административной. Поэтому, например, долж­ностных лиц милиции, контрольно-надзорных органов, чаще всего обозначаемых в качестве представителей именно админи­стративной власти целесообразнее характеризовать как предста­вителей или уполномоченных того или иного органа исполнитель­ной власти, т.е. субъекта именно публичной власти.

Б. Должностные лица, непосредственно реализующие внутри-организационные (внутрисистемные) полномочия государствен­ных органов. Это должностные лица, чьи юридически властные полномочия реализуются в отношении находящихся в служебной зависимости от них работников и нижестоящих органов, а также организаций, находящихся в ведомственном подчинении данному органу. В подобном понимании к таким должностным лицам можно отнести и руководителей государственных предприятий и учреждений, полномочия которых реализуются только в отноше­нии подчиненных им работников. Например, правовые акты рек­тора вуза обязательны для всех работников данного вуза.

Их полномочия включают, например, право издавать юриди­чески обязательные акты, действующие в системе данного минис­терства, данной подведомственной государственному органу сфере деятельности; приостанавливать или отменять неправомерные акты подведомственных им иных государственных органов и должностных лиц; распоряжаться вверенным данному государст­венному органу государственным имуществом; назначать и осво­бождать от должностей нижестоящих работников; поощрять их, а в необходимых случаях и наказывать и т.д.

В. Должностные лица, наделяемые полномочиями по обеспе­чению деятельности государственных органов. Каждый орган имеет свою организационную структуру и штаты (совокупность государственных должностей, составляющих аппарат данного ор­гана).

Какова роль этих служащих, составляющих рабочий костяк каждого государственного органа? Они также являются должностными лицами с определяемым должностными инструкциями комплексом служебных обязанностей и прав и, конечно, компетенцией (включая и полномочия).

Но характер их полномочий своеобразен. Во-первых, они не всегда имеют четко выраженный юридически властный характер Во-вторых, они всегда связаны с организацией работы внутри аппарата данного органа. В-третьих, они в той или иной степени, не обязательно связаны с созданием условий, необходимых для обеспечения эффективной работы по реализации полномочий двух первых видов должностных лиц.

Имеются в виду те государственные служащие, которые вы­полняют фактическую внутриорганизационную или внутри исполнительную работу данного государственного органа. Они яв­ляются функционерами государственного аппарата, его оператив­ным составом. Это профессионалы, участвующие в процессе реализации юридически властных полномочий, принадлежащих данному государственному органу, в определяемых их служебны­ми обязанностями формах. Например, это работники департамен­тов правительств и федеральных органов исполнительной власти. Они совершают различного рода юридически значимые действия, которые в конечном счете приводят к определенным правовым последствиям. При этом они лишены права издавать юридические акты.

Но может ли быть издан тот или иной правовой акт (например, приказ министра, постановление главы администрации) без пред­варительной его юридической подготовки? Видимо, не может. Такую подготовку, в частности, и осуществляют должностные лица в процессе выполнения ими всего объема оперативных функ­ций данного органа и его структурных подразделений. К их функ­циям и полномочиям отнесено выполнение многих работ, требую­щих специальных познаний. Поэтому их нередко называют специ­алистами. Так, Аппарат Правительства является его рабочим ор­ганом, обеспечивающим его деятельность. Отделы, секретариаты, сотрудники этого Аппарата прорабатывают и докладывают Пред­седателю Правительства РФ и его заместителям о поступающих в Правительство документах; готовят проекты поручений Прави­тельства; готовят проекты постановлений и распоряжений Прави­тельства; оформляют принятые на заседаниях Правительства ре­шения; направляют органам исполнительной власти для рассмот­рения и принятия необходимых мер письма и другие обращения граждан в адрес Правительства и т.п. Нетрудно заметить опреде­ленный уровень юридической значимости совершаемых в данном случае действий, а также юридические по своему характеру их последствия.

Такова возможная характеристика должностных лиц.

Что касается так называемого вспомогательного персонала, не­редко выделяемого в качестве особой категории государственных служащих, то на них фактически распространяется правило, сформулированное в ст. 1 Федерального закона о государственной службе: в целях технического обеспечения деятельности государ­ственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям. Это дает основание не рассматривать лиц такого рода в качестве госу­дарственных служащих.